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立法“治山”:从保护到共享——《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》解读

谷雨时节的粤北群山,清似雨露,香如芳草。正值春山明净,草木蔓发之际,一部别具“绿意”的地方性法规《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》(以下简称《条例》)正式诞生,于4月12日正式向社会公布,并于2019年7月1日起正式施行。

作为我市第三部实体性法规,《条例》内含怎样的“山字经”?基于什么立法背景而出台,又经历了怎样的“打磨”过程,其定位和目标如何?市十四届人大法制委员会委员陈小雄,市人大常委会法制工作委员会相关负责人,韶关国家森林公园管理处副主任张朝斌进行了相关解读。

芙蓉山。韶关日报记者 童铜韶 摄

芙蓉山。韶关日报记者 童铜韶 摄

背景

从“十年议案”到地方立法

“芙蓉山‘疮疤’凸现,植被破坏,出现泥石流现象!”“‘三山’的绿化建设资金和管理人员、工人的工资无法统一投入,出现了一些乱建、乱采、乱砍、乱伐的现象!”——2004年,市第十一届人民代表大会第一次会议期间,我市65名代表共同提出了《关于将市区皇岗山、芙蓉山、莲花山纳入城市生态公园规划、建设和管理的议案》。手写的议案里,“三山”(皇岗山、芙蓉山、莲花山)疮疤触目惊心,代表疾呼力透纸背。议案提出要逐步将“三山”建设成为供市民休闲和游览观光的城市生态公园,让“治山”成为民生与发展的底色。

  

图为市人大常委会召开会议审议《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山生态保护条例(草案)》。 图片由市林业局提供

图为市人大常委会召开会议审议《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山生态保护条例(草案)》。 图片由市林业局提供

春有花,夏有荫,秋有果,冬有景。皇岗山、芙蓉山、莲花山被喻为韶关市城区的“绿心”“绿肺”“氧吧”,是城市的“后花园”,也是休闲、娱乐、休憩的好去处。随着城市建设和开发对“三山”的侵蚀和破坏,以及到“三山”游玩人数的持续增加,各类破坏“三山”自然、人文环境的活动不断加剧,自然、人文景观保护和管理压力也日益加大。  

仁者乐山,智者乐水。基于“治山”的持久性,这份“三山”议案因此通过大会决定,成为一份跨越10年的议案:通过决议后,政府职能部门提出实施方案,设计了近期、远期规划,提交人大常委会进行讨论。根据方案,市人大展开了为期10年的议案督办。我市也因此成立了韶关国家森林公园管理处,对“三山”森林公园进行统一建设和管理;划定了“三山”森林公园红线图,彼时的公园控制总面积达到6.6万亩,比原来增加了3.6万亩,包括莲花山、皇岗山、东风、田心、芙蓉山、稔菇山6个景区。  

随着十年的议案督办,韶关山城日益辉映:分期完成了包括林分改造、生物防火林带建设、公路游道建设、水电通讯建设、广场停车场建设等为主要内容的工程建设任务。“三山”有林面积由4.2万亩提高到了5.8万亩,森林覆盖率由63.05%提高到了87.61%。通过人大代表的走访和建议,“三山”有关景区取消了门票。据不完全统计,仅2014年“三山”接待游客达200多万人次。“三山”还先后被评为市区新十景、省生态旅游示范基地。  

跨越十年,在市十三届人大常委会第二十九次会议上,“三山”议案正式结案,“治山不止”“结案不等于终结”的呼声却不绝于耳:“改造树种,做好森林病虫防治迫在眉睫。”“要整合‘三山部队’,整合编制加强管理。”“要处理好政府举措与群众的利益!”在疾呼声中,“三山”基础设施和景点建设有待加强、集体林地流转和补偿仍待完善、保护和管理工作力度有待加大等问题不断热议。由于现行的法律法规条文界定不明、过于宽泛,缺乏针对性和可操作性,执法工作薄弱,致使“三山”保护仍然乏力,距离建设山水韶关和宜居城市目标的实现仍有差距,一一成为结案后仍需探讨解决的问题。  

为此,这场守护“市肺”的“接力赛”,也因此由“十年议案”走向地方立法。  

2016年,市人大常委会在充分听取各方意见之后,坚持突出地方特色、急需先立的原则,在广泛征求意见、反复研究论证的基础上,经过市人大常委会主任会议研究,报市委同意,将皇岗山、芙蓉山、莲花山保护立法列入韶关市人大常委会2017年立法计划。2017年,市人民政府开始组织起草工作,由韶关市林业局牵头通过委托第三方韶关学院法学院(韶关市地方立法中心)进行初稿的起草。  

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